Kratke analize

Decembra lani sta Evropski svet in Evropski parlament sprejela t. i. podnebno-energetski sveženj zakonodajnih ukrepov (v nadaljevanju sveženj), ki predstavlja instrument politike EU za doseganje ambicioznih ciljev, sprejetih na Evropskem svetu marca 2007 glede boja proti podnebnim spremembam. Sveženj naj bi zagotovil 20-odstotno zmanjšanje izpustov toplogrednih plinov (v nadaljevanju izpusti) do leta 2020 glede na leto 1990 in povečanje rabe obnovljivih virov na 20 % končne rabe energije (cilji v okviru svežnja pa so oblikovani glede na leto 2005). Dolgoročni cilj je, da Evropska unija postane družba z nizko porabo ogljika iz fosilnega goriva oz. t. i. nizkoogljična družba. S tem EU ohranja vodilno vlogo v mednarodnih pogajanjih za režim v obdobju po letu 2012. Ko bo na mednarodni ravni sklenjen sporazum, je EU pripravljena svoje cilje za znižanje izpustov še okrepiti (z 20 % znižanja glede na leto 1990 na 30 % znižanja). Sveženj predstavlja rešitve, ki zagotavljajo, da bomo dosegli okoljske cilje in hkrati evropska industrija ne bo izpostavljena nelojalni konkurenci tretjih držav.

Za doseganje teh ciljev ima pomembno vlogo trgovanje s pravicami do izpuščanja toplogrednih plinov (ang. emission trading system – ETS). V ta sistem je v EU vključen skoraj ves energetski sektor in večje industrijske naprave ter zajema okoli 40 % vseh izpustov EU. Sektorji, ki niso vključeni vanj (ne-ETS), za zdaj proizvedejo okoli 60 % vseh izpustov v EU. To so promet (avtomobili, tovorna vozila), stavbe (ogrevanje), storitve, male industrijske naprave, kmetijstvo in odpadki. Za njih je značilno, da imajo veliko število virov z majhnimi izpusti, ki jih ureja tudi zakonodaja EU, npr. standardi energetske učinkovitosti, skupna kmetijska politika EU in predpisi o ravnanju z odpadki. Na podlagi ocen modela PRIMES bo z izvajanjem sedanjih ukrepov v letu 2020 dosegla zmanjšanje za 6 % glede na 1990. Torej je treba za 20-odstotno zmanjšanje do leta 2020 z dodatnimi ukrepi energetsko-podnebnega svežnja zmanjšati izpuste še za 14 %. Sveženj predvideva delitev te naloge med sektorjema ETS in ne-ETS, tako da prvi zmanjša svoje izpuste za 21 %, drugi pa za 12 %.

V okviru podnebno-energetskega svežnja je za Slovenijo določeno, da do leta 2020 zmanjša skupne izpuste za okoli 6 % glede na tiste v letu 2005, tako da:

–    zmanjša izpuste iz sektorjev, ki so vključeni v ETS, oz. trgovanje s pravicami do izpustov za 21 %. Ker ti sektorji povzročajo okoli 40 % vseh slovenskih izpustov, zahtevani ukrep pomeni 8,4-odstotno zmanjšanje vseh izpustov v Sloveniji;
–    lahko poveča izpuste sektorjev, ki niso vključeni v ETS, za največ 4 % glede na njihove izpuste v letu 2005. Ker ti sektorji povzročajo okoli 60 % vseh slovenskih izpustov, takšna možnost pomeni dovoljeno povečanje celotnih izpustov v Sloveniji za okoli 2,4 %. Kljub temu da je dovoljeno povečanje, je to za našo državo razvojni in ekonomski izziv, saj so se izpusti iz prometa samo v zadnjih petih letih povečali za  30 %.

Emisijsko trgovanje (ETS)

Ne glede na prerazporeditev obveznosti zmanjševanja izpustov med državami po razvitosti, bi bili neposredni stroški v državah z nizkim BDP na prebivalca še vedno previsoki za dosego ciljev. Zato je v sveženj vgrajen še en instrument pravičnosti za delitev naporov med državami, namreč da se 10 % vseh emisijskih dovoljenj v ETS porazdeli med države članice, katerih BDP na prebivalca je nižji od povprečja v EU. Na tej podlagi tudi Sloveniji pripadajo dodatna emisijska dovoljenja, tako da je izhodiščna vsota dovoljenj enaka 108 % njenih priznanih emisijskih dovoljenj v letu 2005. V končnem kompromisu je bilo na vztrajanje nekaterih novih članic EU, da se mora upoštevati preseganje Kjotskega cilja, še dogovorjeno, da se nadaljnja 2 % skupne količine pravic za dražbo razdelita med države članice, ki so v letu 2005 dosegle najmanj 20 % znižanje izpustov toplogrednih plinov v primerjavi z referenčnim letom določenim v Kjotskem protokolu. To so vse države EU-10 razen Slovenije. Tako se je Sloveniji na račun tega kompromisa količina podeljenih emisijskih dovoljenj zmanjšala za 2,4% emisijskih pravic glede na količino v letu 2005 oz. za približno 120.000 tCO2/leto.

Ne-ETS (sektorji, ki niso vključeni v ETS)

Na podlagi načela pravičnosti sveženj predvideva delitev bremen zmanjševanja po državah glede na stopnjo razvitosti. Ker je za EU ETS omejitev izpustov določena na evropski ravni, je delitev obveznosti med državami članicami EU mogoča samo za sektorje, ki niso vključeni v shemo trgovanja. Predlog svežnja tako razdeli breme zmanjševanja izpustov glede na stopnjo razvitosti oz. glede na BDP na prebivalca. Slovenija bi po tem modelu glede na stopnjo razvitosti lahko povečala izpuste v ne-ETS za 1 % do leta 2020. Vendar pa je po končnem predlogu svežnja za Slovenijo zaradi predvidenih velikih izpustov iz prometa, kjer je zmanjševanje izpustov dražje, dovoljeno zvišanje izpustov v ne-ETS sektorju za 4 % (razlog odklona Slovenije na krivulji: gl. slika 1) .

Na podlagi končnih določil glede ETS sektorja je Slovenija pridobila predvsem z možnostjo izključitev malih naprav (tiste, ki na leto izpustijo manj kot 25.000 t CO2 – te naprave bodo sodile v ne-ETS sektor, katerega ciljno znižanje izpustov se zato prilagodi), spremembo referenčnega obdobja za izračun deleža avkcijskih pravic, novimi določili glede podelitve avkcijskih pravic iz rezerve za nove vstope ter z novo definicijo naprav, po kateri bo Slovenija iz ETS izključila še nekaj naprav, vendar bo kljub temu za njih pridobila avkcijske pravice.

Glede dodeljevanja brezplačnih emisijskih pravic industriji je bilo dogovorjeno, da prejmejo vsi industrijski sektorji v letu 2013 80 % pravic brezplačno, nato pa se obseg brezplačnih pravic z leti zmanjšuje, tako da bodo v letu 2020 na ravni 30 %, v letu 2027 pa brezplačnih pravic ne bo več. Industrijski sektorji, ki bodo v primeru propadlih pogajanj o globalnem podnebnem sporazumu potencialno izpostavljeni tveganju odlivanja ogljika, bodo prejeli v celoti brezplačne kupone ob upoštevanju merila najboljše razpoložljive tehnologije. Do njih bodo upravičeni sektorji ali pod-sektorji na ravni celotne EU, ki bodo ustrezali dvema pogojema: če se jim bodo zaradi trgovanja z izpusti stroški proizvodnje povečali za več kot 5 % njene bruto dodane vrednosti in če bo trgovinska intenzivnost z ne-EU državami (vrednost izvoza v države izven EU in uvoza iz držav izven EU, deljena s skupno vrednostjo skupnega prometa in uvoza) na ravni celotne EU presegala 10 %. Upravičeni bodo tudi tisti, katerih stroški proizvodnje (glede na dodano vrednost) se bodo povečali za 30 % in več – ne glede na trgovinsko intenzivnost, ter tisti sektorji, katerih trgovinska intenzivnost z ne-EU državami presega 30 % – ne glede na povečanje stroškov. Določbe bodo omogočile, da bo praktično celotna slovenska industrija, vključena v ETS, prejela brezplačne kupone, kar pa na drugi strani pomeni manjše neto prilive v državni proračun (cca. 40 mio EUR/letno – pri ceni 20 EUR/tCO2 v letu 2020, ko bi po prvem predlogu vsa industrija morala kupovati dovoljenja na dražbi).

V proizvodnji, kjer velik del skupnega učinka predstavlja posredni učinek, to je povišanje stroška zaradi višjih cen električne energije, sveženj omogoča, da se ogroženost proizvodnje zmanjša z državno pomočjo. V Sloveniji bi bil posredni učinek največji v proizvodnji aluminija, ki ima v slovenskem gospodarstvu v primerjavi z drugimi državami EU velik delež. Če se bodo negativni učinki emisijskega trgovanja blažili s podelitvijo državne pomoči ali preko nižje cene električne energije tej proizvodnji, se bodo morali stroški emisijskega trgovanja v proizvodnji električne energije prenesti na druge končne porabnike, torej na gospodinjstva in druge industrijske odjemalce. To pa pomeni, da bi bil lahko pritisk na podražitev električne energije razmeroma večji kot sicer in večji kakor v drugih državah.

Ker pa ima lahko dodeljevanje brezplačnih kuponov industriji negativne učinke na razdelitev količine pravic za dražbo med državami članicami, bo EK spremljala to problematiko in po potrebi ustrezno ukrepala. Ta sklep je še posebej pomemben za Slovenijo, saj bi se lahko po sedanjih ocenah zaradi večjega deleža energetike med vsemi emisijskimi dovoljenji količina upravičenih dovoljenj za Slovenijo sicer zmanjšala za približno 370.000 t CO2. To pomeni, da bi se izničila celotna olajšava, ki jo je Slovenija pridobila v ne-ETS delu (s povečanjem cilja na 4 %) oz. bi se izničila skoraj vsa korist zaradi dodatnih emisijskih dovoljenj, do katerih je Slovenija upravičena iz naslova podpovprečne ravni razvitosti.

Za področje energetike je bilo sklenjeno, da so izjeme glede 100 % dražb možne, a omejene do 2020. Ob izpolnjevanju kriterijev za izjeme bo stopnja prodaje kuponov na dražbi v letu 2013 najmanj 30 % in bo postopno, najpozneje do leta 2020, dosegla 100 %. Izjemo za 100 % dražbe na osnovi vloge prizadete države članice bo odobrila EK, ki bo tudi spremljala napredek. Če bo EK na zahtevo prizadete države članice ocenila, da obstaja potreba po morebitnem podaljšanju obdobja izjeme, bo predložila EP in Svetu ustrezne predloge, vključno s pogoji, ki bi jih bilo treba izpolniti v primeru podaljšanja tega obdobja. Vendar pa Slovenija ne izpolnjuje nobenega od treh kriterijev, zato do izjem glede dražb energetskega sektorja ne bo upravičena.

Za države, ki bodo imele nadpovprečno visoke stroške izvajanja svežnja, je bilo v končnem kompromisu doseženo, da lahko v okviru ne-ETS dela dosežejo zmanjšanje izpustov z dodatnimi mehanizmi čistega razvoja (CDM),  to je s projekti v državah v razvoju, v višini 1 % lastnih preverjenih emisij v letu 2005. Doseganje zmanjševanja izpustov s takšnimi projekti je cenejše (koliko cenejše, pa bo odvisno predvsem od sklenjenega globalnega dogovora o zmanjševanju podnebnih sprememb na COP15 v Kopenhagnu). Med temi državami je tudi Slovenija. Ker teh projektov v Sloveniji še ne izvajamo, je potrebno usmeriti napore v to, da se bodo te možnosti v prihodnje lahko izkoristile.

V primeru doseženega mednarodnega sporazuma in s tem prilagoditev zmanjšanja izpustov na 30 % v letu 2020 glede na leto 1990 na ravni EU kompromisna rešitev predvideva tudi vključitev ponorov (gozdarstva). To za Slovenijo pomeni uporabo okvirno vsaj 1.320.000 ton CO2/leto (26 mio EUR/leto; pri ceni 20 EUR/tCO2) kot ima priznanih ponorov v obdobju 2008–2012. Kompromisni predlog nakazuje možnost vključitve ponorov tudi, če ne pride do mednarodnega sporazuma. To je bil tudi glavni cilj Slovenije pri pogajanjih v okviru ne-ETS sektorja.

Dosežena je bila tudi možnost linearnega doseganja cilja v ne-ETS sektorju v obdobju 2010–2020, saj bi morala sicer Slovenija svoje emisije leta 2013 limitirati na višini povprečja 2008–2010, kar bi predvsem zaradi prometa težko dosegla. Ta fleksibilnost je še posebej pomembna v luči kazni, ki jih za preseganje nivoja emisij zahteva EP.

Cilj glede rabe obnovljivih virov energije

Glede na stopnjo razvitosti so v svežnju prerazdeljena tudi bremena za doseganje ciljev obnovljivih virov energije. EU mora sedanjih 8,5-odstotni delež obnovljivih virov energije (OVE) v njeni končni porabi do leta 2020 povečati za 11,5 o. t. Polovica tega povečanja je dodeljena vsem državam, polovica pa jim je razdeljena glede na BDP na prebivalca. Poleg tega so se upoštevale zgodnje akcije, in sicer se je državam, ki so v obdobju 2001–2005 zvišale delež OVE vsaj za 2 o. t., za tretjino tega povišanja znižalo izhodišče za leto 2005. Za Slovenijo slednje ni prišlo v poštev, na podlagi prvih dveh omenjenih določil (polovico obveznosti vsem državam enako in polovico glede na stopnjo razvitosti) pa mora povečati delež OVE za 9 o. t. – na 25 % do leta 2020.

Stroški izvajanja podnebno-energetskega svežnja

Strošek doseganja obveznosti svežnja bo za Slovenijo po oceni Komisije nekoliko višji kakor v povprečju EU, in sicer 0,86 % BDP v letu 2020. To je posledica povečanja izpustov ne-ETS sektorja predvsem zaradi prometa, ki ima sorazmerno višji strošek zmanjševanja. Ob doseganju obveznosti še z mehanizmi čistega razvoja se ta strošek za Slovenijo zmanjša na 0,47 % BDP. S ciljem glede obnovljivih virov pa se neposredni strošek izvajanja ukrepov za doseganje ciljev podnebno-energetskega svežnja poveča na 0,53 % BDP v letu 2020. Ocenjeni stroški so predvsem neposredni stroški, ki bodo nastali zaradi višjih cen energije, ne vključujejo pa posrednih učinkov na gospodarstvo (npr. na potrošnjo, naložbe, inflacijo, zaposlenost).

Negativni učinki svežnja na gospodarsko rast in zaposlenost so lahko nižji, če se z usmerjanjem proračunskih prilivov od prihodkov od dražb zniža obdavčitev dela in druge dajatve, ki jih plačujejo podjetja (zelena davčna reforma). Z usmerjanjem prihodkov od dražb emisijskih pravic neposredno gospodinjstvom zaradi višjih stroškov energije se sicer izboljšuje socialni položaj prebivalstva, vendar pa je manjši vpliv na povečanje zaposlovanja. V Sloveniji bodo ti prihodki v letu 2013 ob predpostavki cene 20 EUR/t CO2 približno 120 mio EUR.

V Sloveniji je bila narejena tudi modelska ocena učinkov, povezanih z doseganjem Kjotskih ciljev in ciljev podnebno energetskega svežnja na slovensko gospodarstvo (Inštitut za ekonomska raziskovanja: Slovenski modul GEM-E3 za analizo ekonomskih posledic zmanjševanja emisij TGP). Pri tem so učinki ocenjeni glede na referenčni scenarij, ki simulira uresničevanje Operativnega programa zmanjševanja emisij TGP za obdobje 2008–2012, ki pa se ne uresničuje v celoti  (po zadnjih podatkih o izpustih toplogrednih plinov za leto 2007 so se izpusti ponovno nekoliko povečali; povečanje je bilo posledica izjemno visoke rasti izpustov v segmentu prometa).

Rezultati makroekonomskega modela pokažejo, da bi bili gospodarski stroški na letni ravni v primeru predpostavljene povprečne gospodarske rasti na ravni 3,5 % do leta 2020 med  0,12 %  in 0,61 % BDP v letu 2020 (to pomeni, da bi bila v letu 2020 raven BDP v primeru izvajanja politik svežnja za 0,12 % do 0,61 % nižja kot v primeru neizvajanja teh politik). Stroški se sicer skozi obdobje povečujejo. Najnižji so v primeru uporabe prihodkov iz dražb emisijskih dovoljenj in iz ogljikovega davka (v simulaciji je ta precej nad sedanjo ravnijo) za zmanjšanje socialnih prispevkov (kar predstavlja zeleno davčno reformo), najvišji pa v primeru uporabe teh sredstev za povečanje socialnih transferjev (zaradi višjih stroškov energije). Čeprav je v modelu predpostavljeno, da se energetska učinkovitost povečuje z dinamiko gospodarske rasti, so gospodarski stroški izvajanja politik svežnja manjši v bolj pesimističnem scenariju gospodarske rasti in obratno. Razlog je v tem, da energetska učinkovitost v celoti ne kompenzira večjih izpustov zaradi višje rasti. Tako so v primeru predpostavljene povprečne letne gospodarske rasti na ravni 2,2 % do leta 2020 stroški med 0,01 % in 0,28 % BDP v letu 2020. V primeru povprečne letne gospodarske rasti do leta 2020 na ravni 4,2 % pa se gospodarski stroški povečajo na 0,22-0,83 % BDP v letu 2020.

Vendar pa je treba poudariti, da je bil modelski izračun narejen že pred sprejetjem svežnja in tako ne odslikava dejanskih obveznosti. Tako je v modelu predpostavljeno, da energetski sektor in industrija, ki je vključena v ETS, v obdobju 2010–2020 postopoma povečuje delež emisijskih dovoljenj, kupljenih na dražbi. Dejansko pa sveženj predvideva obveznost kupovanja dovoljenj energetskega sektorja že v letu 2013 (razen izjem), medtem ko za večji del industrije (t. i. sektorji, ki bi bili prizadeti zaradi odlivanja ogljika) predvideva brezplačno podelitev dovoljenj v vsem obdobju. Še pomembnejše z vidika ocene stroška pa je, da model predvideva zmanjšanje izpustov v ne-ETS sektorju, tako kot je v svežnju predvideno za Slovenijo, vendar pa za ETS sektor predpostavlja ohranitev ravni izpustov na ravni iz leta 2010. Ker to predstavlja precejšen razkorak od potrebnega 21-odstotnega zmanjšanja v letu 2020 glede na leto 2005, lahko sklepamo, da bodo gospodarski stroški svežnja višji od zgornje ocene.

Na višje stroške nakazujejo tudi projekcije energetskih bilanc (Institut Jožef Stefan, Center za energetsko učinkovitost, 2008 ), ki kažejo, da se bodo izpusti CO2, vključeni v ETS, do leta 2020 povečali za 12 do 16 % glede na leto 2005. Povečujejo se v obeh sektorjih, vključenih v trgovanje – v energetiki in predelovalni industriji. To predstavlja velik odmik od predvidnega ciljnega znižanja izpustov v tem segmentu, za 21 %. Večji izpusti bodo vplivale na stroške poslovanja podjetij, saj bodo morala kupovati dodatna emisijska dovoljenja na trgu ETS. To nakazuje, da bo verjetno učinek na donosnost nekaterih panog in na ceno električne energije ter s tem makroekonomski strošek lahko večji od zgornjih ocen.

Trgovanje z emisijskimi dovoljenji predstavlja tudi pomemben inštrument zmanjšanja energetske intenzivnosti in pospeševanja tehnološkega prestrukturiranja ter s tem pomemben dejavnik zmanjševanja stroškov podjetij. Vendar bo poleg tega stroške podjetij vplivala tudi učinkovitost politike zmanjševanja izpustov na državni ravni. Tako bodo nacionalne politike, kot je poraba sredstev, ki bodo priliv v državni proračun iz naslova dražb emisijskih dovoljenj, pomemben dejavnik narodnogospodarskih stroškov. Razvojno namensko usmerjanje teh proračunskih prilivov nazaj v gospodarstvo bo pospešilo izvedbo ukrepov učinkovite rabe energije oz. tehnološko prenovo in povečanje izrabe obnovljivih virov energije. Tudi transferji v ostale sektorje bi morali biti podobno razvojno naravnani (blaženje višjih stroškov energije predvsem s povečevanjem energetske učinkovitosti), kar bi imelo z ustvarjanjem novih delovnih mest hkrati tudi vpliv na zaposlovanje. Celovita makroekonomska analiza vpliva izvajanja ukrepov učinkovitejše rabe energije in spodbujanja obnovljivih virov energije na narodno gospodarstvo bo omogočila oblikovanje učinkovite razvojne politike v Sloveniji pri prehodu na nizkoogljično družbo.