Kratke analize

Evropska komisija je na podlagi sklepov lanskega spomladanskega zasedanja Evropskega sveta pripravila podnebno-energetski sveženj zakonodajnih predlogov. Ta naj bi zagotovil 20-odstotno zmanjšanje izpustov toplogrednih plinov (v nadaljnjem besedilu: izpusti) do leta 2020 glede na leto 1990, povečanje rabe obnovljivih virov na 20 % končne rabe energije (v prometu 10-odstotni delež biogoriva kot pogonskega goriva) in 20-odstotno povečanje energetske učinkovitosti do leta 2020. Dolgoročni cilj je, da Evropa postane družba z nizko porabo ogljika iz fosilnega goriva oz. t. i. nizkoogljična družba.

Trgovanje s pravicami do izpuščanja toplogrednih plinov je ključni instrument za doseganje omenjenih ciljev. Evropska shema trgovanja vključuje skoraj celotni energetski sektor in večje industrijske naprave ter zajema okoli 40 % vseh izpustov EU. Sektorji, ki niso vključeni vanjo (ne-ETS), za zdaj proizvedejo okoli 60 % vseh izpustov v EU in so predvsem sektorji z več majhnimi viri izpustov, kakršni so promet (avtomobili, tovorna vozila), upravljanje stavb (ogrevanje), storitve, male industrijske naprave, kmetijstvo in ravnanje z odpadki. Tudi izpuste iz teh virov ureja zakonodaja EU, npr. standardi energetske učinkovitosti, skupna kmetijska politika EU in zakonodaja glede ravnanja z odpadki.

Zmanjševanje izpustov bo večje v sektorjih, ki so vključeni v evropsko shemo trgovanja z njimi (EU ETS). V letu 2005 je EU zmanjšala izpuste za 7,9 % glede na leto 1990 in bo na podlagi ocen modela PRIMES z izvajanjem sedanjih ukrepov v letu 2020 dosegla zmanjšanje za 6 % glede na 1990. Tako je treba za dosego 20-odstotnega zmanjšanja do leta 2020 z dodatnimi ukrepi energetsko-podnebnega svežnja zmanjšati izpuste še za 14 %. Sveženj predvideva delitev te naloge med sektorjema ETS in ne-ETS tako, da prvi zmanjša svoje izpuste za 21 %, drugi pa za 12 %.

Na podlagi načela pravičnosti sveženj predvideva delitev bremen zmanjševanja po državah glede na stopnjo razvitosti. Ker je za EU ETS omejitev izpustov določena na evropski ravni, je delitev obveznosti med posameznimi državami članicami EU mogoča samo za sektorje, ki niso vključeni v evropsko shemo trgovanja. Predlog svežnja tako razdeli breme zmanjševanja izpustov glede na stopnjo razvitosti oz. glede na BDP na prebivalca. Tako bi države, ki imajo manjši BDP na prebivalca od povprečnega v EU, zmanjšale izpuste ne-ETS do leta 2020 za manj kakor EU v povprečju (12 %) oz. jih lahko povečajo, vendar ne za več kakor 20 % glede na leto 2005. Države članice z nadpovprečnim BDP na prebivalca pa morajo zmanjšati izpuste ne-ETS za več, kakor je povprečno zmanjšanje v EU, do 20 % glede na leto 2005 (glej graf 1).

Slovenija bi po tem modelu glede na stopnjo razvitosti lahko povečala izpuste v ne-ETS za 1 % do leta 2020. Vendar pa je po scenariju, ki predstavlja stroškovno najučinkovitejše možnosti zmanjševanja izpustov, za Slovenijo predvideno višje dovoljeno povečanje (7 %). To je posledica projekcij do leta 2020, ki kažejo da se bodo v Sloveniji močno povečevali  izpusti iz prometa. Promet pa je sektor z najvišjimi stroški zmanjševanja izpustov, saj zahteva visoke naložbe v ureditev prometne infrastrukture, predvsem pa javnega prometa. V končnem predlogu svežnja je tako za Slovenijo predvideno dovoljeno povišanje izpustov v ne-ETS za 4 %, kar je vrednost med upravičenimi obveznostmi glede na stopnjo razvitosti in stroškovno učinkovitim scenarijem (razlog odklona Slovenije na krivulji: glej graf 1).

S predlogom podnebno-energetskega svežnja je za Slovenijo določeno, da do leta 2020 zmanjša izpuste za okoli 6 % glede na tiste v letu 2005, in sicer tako, da:

– zmanjša izpuste iz sektorjev, ki so vključeni v ETS oz. trgovanje s pravicami do izpustov, za 21 %. Ker ti sektorji povzročajo okoli 40 % vseh slovenskih izpustov, zahtevani ukrep pomeni 8,4-odstotno zmanjšanje celotnih izpustov v Sloveniji;
– lahko poveča izpuste iz sektorjev, ki niso vključeni v ETS, za največ 4 % glede na izpuste iz njih v letu 2005. Ker ti sektorji povzročajo okoli 60 % vseh slovenskih izpustov, takšna možnost pomeni dovoljeno povečanje celotnih izpustov v Sloveniji za okoli 2,4 %. Kljub temu da je povečanje dovoljeno, je to za Slovenijo razvojni in ekonomski izziv, saj so se izpusti iz prometa samo v zadnjih petih letih povečali za več kakor 20 %.

Sveženj predvideva še razdelitev 10 % emisijskih pravic celotne EU med manj razvite države. Ne glede na prerazporeditev obveznosti med državami v ne-ETS po razvitosti so neposredni stroški v državah z nizkim BDP na prebivalca še vedno previsoki za dosego ciljev. Zato je v predlogu svežnja dodatno vgrajen še en instrument pravičnosti za delitev naporov med državami, in sicer tako da se 10 % vseh emisijskih pravic EU porazdeli med države članice, katerih BDP na prebivalca je nižji od povprečja v EU. Na tej podlagi Slovenija pridobi dodatne emisijske pravice, tako da je izhodiščna vsota vseh emisijskih pravic enaka 110 % njenih priznanih pravic v letu 2005.

Ocenjeni stroški doseganja ciljev svežnja bodo predvsem zaradi višjih cen energije v povprečju EU na ravni 0,6 % BDP v letu 2020. Ocenjeni stroški svežnja so predvsem neposredni stroški, ki bodo nastali zaradi višjih stroškov pridobivanja energije, ne vključujejo pa posrednih učinkov na gospodarstvo (npr. na potrošnjo, investicije, inflacijo, zaposlenost). Evropska komisija je ocenila, da bi s stroškovno učinkovitim scenarijem pri ceni 39 EUR za tono CO2 in pri spodbudi 45 EUR za MWh proizvedene elektrike iz obnovljivih virov energije ti stroški predstavljali 0,58 % skupnega EU BDP oz. 91 mrd. EUR v letu 2020. Hkrati bi se zmanjšal strošek nabave mineralnega goriva in zemeljskega plina za okoli 50 mrd. EUR, stroški čiščenja odpadnih plinov pa za okoli 10 mrd. EUR. Cena elektrike bi bila v letu 2020 višja za okoli 10–15 % glede na današnjo, če slednja že internalizira ceno CO2 v višini 20 EUR na tono. Strošek gospodinjstev za energijo bi bil v povprečju EU višji za okrog 6 % oz. 150 EUR več v letu 2020 v primerjavi s scenarijem nespremenjenih politik. V celoti bi bila v letu 2020 po tem scenariju energetska intenzivnost nižja za okoli 32 % glede na leto 2005 (kar je precejšnje znižanje, saj se je v obdobju 1990–2005 zmanjšala za 19 %). Z makroekonomskim modelom (GEM-E3), ki upošteva tudi posredne učinke svežnja, je negativni učinek na BDP ocenjen v višini 1,4 % v letu 2020 oz. bo letna rast BDP nižja za skoraj 0,1 o. t. S scenarijem prerazdelitve bremen zmanjševanja izpustov in prerazdelitve 10 % emisijskih pravic glede na razvitost držav se neposredni stroški svežnja na ravni EU nekoliko povečajo, na 0,61 % BDP v letu 2020. Ob upoštevanju, da je mogoče za tretjino zmanjšati izpuste z vlaganjem v projekte zmanjševanja  izpustov v državah v razvoju (s t. i. mehanizmi čistega razvoja), pa se ti stroški zmanjšajo na 0,45 % BDP (gl. graf 2).

Stroški svežnja bodo manjši pri višjih cenah fosilnega goriva, saj bodo obnovljivi viri energije s tem konkurenčnejši. V ocenjenem scenariju je predvidena cena za mineralna olja 55 USD na sod v letu 2005 in 61 USD na sod v letu 2020. Ob podražitvi mineralnih olj na 100 USD na sod v letu 2020 bi se celotni stroški za energijo povečali za 275 mrd. EUR, stroški za doseganje ciljev podnebno-energetskega svežnja pa bi se zaradi nižje cene tone CO2 in manjšega potrebnega spodbujanja obnovljivih virov energije znižali za 32 do 59 mrd. EUR oz. bi padli pod 0,4 % skupnega BDP EU. To kaže, da so stroški izvajanja podnebno-energetskih ciljev mnogo manjši od stroškov, ki nastajajo zaradi podražitve mineralnega goriva.

Strošek doseganja obveznosti svežnja bo za Slovenijo po oceni nekoliko višji kakor v povprečju EU. Po ocenah Komisije je ta strošek za Slovenijo 0,86 % BDP v letu 2020, kar je nekoliko več od povprečja EU. To je posledica tega, da se bodo izpusti iz ne-ETS povečali predvsem zaradi večjega prometa, ki ima sorazmerno višji strošek zmanjševanja. Ob doseganju obveznosti še z mehanizmi čistega razvoja se ta strošek za Slovenijo zmanjša na 0,47 % BDP.

Glede na stopnjo razvitosti so v svežnju prerazdeljena tudi bremena za doseganje ciljev obnovljivih virov energije. EU mora sedanjih 8,5 % deleža obnovljivih virov energije (OVE) v njeni končni porabi do leta 2020 povečati za 11,5 o. t. Polovica tega povišanja je dodeljena vsem državam, polovica pa jim je razdeljena glede na BDP na prebivalca. Poleg tega se je upoštevalo zgodnje akcije, in sicer se je državam, ki so v obdobju 2001–2005 zvišale delež OVE vsaj za 2 o. t., za tretjino tega povišanja znižalo izhodišče za leto 2005. Za Slovenijo slednje ni prišlo v poštev, na podlagi prvih dveh omenjenih določil (polovico obveznosti vsem državam enako in polovico glede na stopnjo razvitosti) pa mora povečati delež OVE za 9 o. t., na 25 % do leta 2020. To je 1 o. t. več od ocenjene zmogljivosti za OVE v Sloveniji. Večji dodeljeni delež OVE od domačih zmogljivosti ima še devet držav, vendar je med njimi le Malta manj razvita od Slovenije (po BDP na prebivalca). To pomeni, da ima Slovenija med državami EU relativno večje obveznosti glede OVE. Ker obveznosti doseganja deleža OVE niso skladne z zmogljivostmi, sveženj predvideva tudi trgovanje s temi deleži oz. s t. i. potrdili o izvoru. Vendar tako trgovanje lahko ogrozi domače sheme spodbujanja OVE, saj bi s prodajanjem potrdil subvencionirali drugo državo. Zato se kar nekaj držav s takšnimi shemami zavzema za omejevanje trgovanja s potrdili na državno raven. Po modelskih ocenah se s ciljem glede OVE neposredni strošek izvajanja ukrepov za doseganje ciljev podnebno-energetskega svežnja poveča vsem desetim državam, ki imajo obveznost glede deleža OVE večjo od zmogljivosti: Sloveniji se tako strošek poveča za 0,06 % BDP, na 0,53 % BDP v letu 2020.

Negativni makroekonomski učinki politike zmanjševanja izpustov se delno zmanjšajo z usmerjanjem oz. recikliranjem proračunskih prilivov od prodaje emisijskih pravic v gospodarstvo. Vendar pa je v pristojnosti vsake države, kako bo te prihodke porabila. EK predlaga, da bi jih bilo smiselno nameniti 20 % za ukrepe politik zmanjševanja podnebnih sprememb. Z usmerjanjem prihodkov od dražb emisijskih pravic v neposredne transfere gospodinjstvom zaradi višjih stroškov energije se izboljšuje socialni položaj prebivalstva, vendar ima manjši vpliv na zaposlovanje. Negativni učinki svežnja na gospodarsko rast in zaposlenost pa so lahko še nižji, če se z usmerjanjem prihodkov od dražb zniža obdavčitev dela in druge dajatve, ki jih plačujejo podjetja. Modelski izračuni kažejo, da se z dražbo emisijskih pravic zmanjša negativni učinek na BDP; z 0,54 % ob razdelitvi emisijskih pravic na 0,35 % BDP v letu 2020. Hkrati se z recikliranjem prihodkov od dražb predvsem v manj razvitih državah poveča zasebna potrošnja, v povprečju EU za 0,19 % v letu 2020, kar posredno vpliva na manjši padec zaposlenosti; namesto 0,41 % ob razdelitvi pravic na 0,04 %. Slednje je tudi posledica sorazmerno večjega deleža ETS sektorja v manj razvitih državah in tako večjega vpliva recikliranja javnofinančnih prihodkov na njihova gospodarstva. V nekaterih od teh držav bi prihodek iz prodaje emisijskih pravic celo presegel 1 % BDP v letu 2020. Pri tem je pri ocenah učinkov upoštevano, da so dražbeni prihodki plačilo domačih podjetij, čeprav imajo do nakupa emisijskih pravic dostop vsi upravljavci naprav ne glede na to, v kateri državi EU obratujejo te naprave.

V Sloveniji bodo po oceni EK ti prihodki znašali 0,3 % BDP v letu 2020 (približno 100 mio. EUR) pri dražbi pravic energetskega sektorja in letalstva ter 0,5 % BDP pri dražbi emisijskih pravic celotnega sektorja ETS. Sveženj predvideva vključenost energetskega sektorja v dražbo v vsem obdobju, energetsko intenzivnih panog pa postopoma od 20-odstotne dražbe v letu 2012 na 100 % v letu 2020.

Zaradi višjih cen energije se bodo povečali stroški predvsem proizvodnji železa, mineralnih proizvodov (cement, keramika, steklo) in papirni industriji. V teh industrijah bodo v letu 2020 stroški energije večji med 6 in 12 % oz. bo delež stroškov za energijo v njihovih celotnih stroških večji za 0,4–2,6 o. t. Študija ECFIN ocenjuje, da bi pri ceni CO2 20 EUR na tono to podražilo proizvode približno v 50 skupinah predelovalnih dejavnostih za 0,1–5 %. Zaradi politik svežnja bo po modelski oceni v letu 2020 najbolj upadla proizvodnja železa, med 2,7 % in 5 % v primerjavi s scenarijem nespremenjene politike. Koliko bodo politike blaženja podnebnih sprememb vplivale na dejansko zmanjšanje in selitev proizvodnje teh panog iz EU, bo odvisno od sklenjenega dogovora za obdobje po 2012 v okviru Konvencije Združenih narodov o podnebnih spremembah.